国务院批转城乡建设环境保护部关于
改革城市公共交通工作报告的通知
国发[1985]59号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院原则同意城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作的报
告》，现转发给你们，请结合本地情况贯彻执行。
城市交通是关系到城市人民生活和生产的重要问题。长期以来，由于客
流增长超过交通车辆的增长，在一些城市特别是大城市，群众“乘车难”的
问题非常突出。解决城市交通拥挤问题，必须综合治理，对各种车辆严格管
理，大力发展公共交通，增加客运车辆。同时，要加快道路网的改造和建设，
修通必要的环路，形成流畅的干道系统。从长远看，在一些大城市要考虑发
展快速轨道交通和地下交通，以缓和地面交通的紧张状况。对城市出入口堵
塞严重的城市道路，交通部门和城建部门要密切配合，有计划地打通拓宽，
可用公路养费适当给予补助。
关于调整城市公共交通票价的问题，由于牵涉面很广，今年不作变动。
各地要结合城市经济体制改革，贯彻多家经营、统一管理的方针，从人
力、物力、财力上给予必要的支持，搞好搞活城市客运交通，使群众“乘车
难”的问题逐步得到缓解。
一九八五年四月十九日
关于改革城市公共交通工作的报告
国务院：
多年来，城市公共交通处于紧张状态，“乘车难”的问题长期没有解决
。特别是随着城乡经济的繁荣，人民生活水平的提高，城市流动人口的不断
增加，公共交通拥挤的情况在大城市尤为突出。
为了逐步改变这一状况，我们根据党的十二届三中全会的精神，结合一
年多来进行改革的实践，认为必须根据公共交通的实际情况，加快改革步伐，
把城市公共交通搞活。去年七月、十二月，中央和国务院领导同志在“关于
城市公共交通的几点建议”的两封人民来信上分别作了指示，指出城市公共
交通问题影响极大，需要有关部门采取切实措施，凡属关系广大群众的问题，
万勿大意。要解决城市乘车难问题必须实行多家经营，调动各方面办交通的
积极性。为了贯彻中央、国务院领导同志指示精神，我们邀请北京、天津、
上海、重庆等十个城市的公用局长，开了一座谈会，总结了经验，研究了改
革方案和贯彻落实措施，并征得了国家计委、国家经委、财政部、中国人民
银行、交通部、公安部、国家物价局、国家工商行政管理局的同意。现将有
关情况和意见报告如下：
建国以来，城市公共交通事业发展很快，到一九八三年底，全国城市公
共交通车辆总数达四万四千七百四十九辆 (其中公共汽车三万四千一百零三
辆，无轨电车四千一百九十二辆，有轨电车三百二十一辆，出租汽车五千九
百六十五辆。地铁客车一百六十八辆) ，比一九四九年增长十九倍。另外，
还有城市客运轮渡四百五十三艘和客运架空索道。一九八三年客运总数二百
三十一亿人次，比一九四九年增长六十一倍。但是，城市公共交通事业的发
展还远远不能适应城市经济发展和人民生活的需要。突出的问题是：(一)客
流量增长过快，现有车辆不能适应需要；(二)现行运价过低，三十年来未作
调整，月票价格长期低于成本百分之三十至百分之七十；(三)企业负担过重；
(四)前后方设施比例失调，车辆折旧年限长，车辆失修失养严重；(五)道路
建设跟不上车辆增长需要，交通管理设施落后。因此，交通拥挤、堵塞，车
速下降，运输效益很低。
为了解决城市群众“乘车难”的问题，拟采取以下改进措施：
一、改变城市公共交通独家经营的体制，实行多家经营，统一管理。
以国营为主，发展集体和个体经营。在国营企业内部实行多种形式的经
营承包责任制。在对外开放的十四个城市和经济特区以及有条件的城市，要
积极引进外资和技术装备，搞活城市公共交通。大力发展出租汽车，增加各
种车辆，扩大经营范围，方便群众租车。企业经营完全实行独立核算，自负
盈亏，全面实行承包责任制，可以实行全民所有制下的个人承包。运价采取
优质优价，价格可以根据季节不同在一定的范围内浮动。
充分调动和组织社会上车辆(包括机关、企事业单位客车)投入节假日和
上下班高峰时间的营运。并给这些单位一定的经济利益。
城市客运交通实行多家经营后，城市公共交通主管部门要实行统一规划，
统一管理，使各种交通工具密切配合，协调发展，开展合理的竞争，互相促
进，搞活客运。非城建单位、集体和个人在城市经营客运交通时，要做好人
身保险。车辆和驾驶员需经当地公安或交通车辆管理部门检验和考试，向当
地工商行政管理部门申请并领取营业执照，由城建部门会同工商行政管理部
门确定运营范围。
二、要大力扶植城市公共交通的发展。公共交通是服务性的生产部门，
要实行独立核算、自负盈亏。要按价值规律办事，对不合理的运价要做适当
调整。按国务院《物价管理暂行条例》的规定，市内汽车、电车票价管理权
限属省、自治区、直辖市物价部门以及业务主管部门。如需要调整，各地公
共交通主管部门应与物价部门协商，提出意见，报当地政府批准。当前月票
制度流弊很多，发售量和发售范围越来越大，必须进行改革。在保证职工上
下班的前提下，应适当限制月票发售量。有条件的城市也可逐步把月票制改
为本票制(乘一次车撕一张票)。在市区干道上新开辟的线路和主要为旅游服
务的线路，可以配备质量好的车辆，实行优质优价，不出售月票。为加速城
市公共交通车辆的更新和技术改造，可按照《国营企业固定资产折旧试行条
例》适当提高折旧率。
由于城市公共交通企业的利润水平较低，建议地方政府在财政上予以照
顾，按规定交纳所得税或调节税有困难的，可报批准，给予优惠。
三、城市公共交通要实行综合治理。
(一)错开上下班时间，以降低高峰客流，有利于均衡运载，准时行驶。
这项工作要在市政府统一领导下进行。
(二)减少不必要的交通流量。要搞好住宅区和商业中心的合理布局，缩
短居民出行路程，支持交换住房和调换性质相同的工作单位，使职工居住地
点接近工作单位。
(三)搞好公共交通的场站建设，对城市大型客运枢纽站公共交通的起终
点站、停车场(库)、回车环和出租汽车站点要全面考虑，合理布局，加快建
设。从方便换车出发，要把各种交通工具组合衔接好，同时要组织联运。
(四)加快道路工程设施的改造。目前城市交通堵塞，车速过低，根本原
因是交通工程设施落后，道路少、卡口、堵头多，形不成流畅的道路网。所
以，要加快干道和交通工程的建设，打通卡口堵头，修通环路，拓宽道口，
建必要的立体交叉道(包括简易立交)和重要路口的人行过街天桥(或地道)。
许多城市对外交通不畅，主要是大城市的城市道路没有形成环路，主要
干线和公路结合部路窄、卡口多。要有计划地将这些路段联通、拓宽，建议
公路交通部门从养路费中给予适当补助。要逐步把城市道路和公路干线有机
地联系起来。
(五)加强交通管理。提高现代化交通管理手段和技术，逐步采取优先放
行公共交通车辆或开辟专用车道的措施。大城市要控制自行车和私人摩托车
的发展自行车的鼓励政策，并逐步开征车辆牌照税。对自行车的行驶路线和
停车地点要进行合理的规划和安排。
四、大城市的客运交通，应采取逐步发展轨道交通为主的方针。目前，
大城市靠现有公共汽车、电车和有限的路面难于根本解决“乘车难”问题，
必须“上天入地”，实行多层次、多结构的立体化交通。把发展大容量的快
速轨道交通(包括地铁)提到日程上来，有计划地进行建设，以适应大客流量
的需要。要采用先进通讯调度设施，提高运营管理水平。
五、城市公共交通企业要认真整顿，加强精神文明建设，不断提高质量，
努力为城乡人民提供方便、安全、迅速、准点、舒适的乘车条件。要教育城
乡广大群众尊重公共交通职工的劳动，共同为搞好公共交通而努力。
以上意见如无不妥，请批转各地根据实际情况参照执行。
城乡建设环境保护部
一九八五年四月一日
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